Hampir dua dekade setelah Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (UUPA) membuka ruang pendanaan khusus bagi pembangunan, struktur keuangan kabupaten/kota di Aceh masih sangat bergantung pada transfer antarpemerintah.
Pada 2025, Pendapatan Asli Daerah (PAD) hanya menyumbang 12,55 persen dari total pendapatan gabungan 23 kabupaten/kota. Sementara itu, keseluruhan transfer antarpemerintah mencapai 85,79 persen.
Artinya, dari setiap Rp100 pendapatan gabungan kabupaten/kota Aceh, hanya sekitar Rp12,55 yang berasal dari PAD.
Temuan ini tidak otomatis membuktikan kegagalan otonomi khusus. Sistem fiskal Indonesia memang menempatkan sebagian besar kewenangan perpajakan pada pemerintah pusat, sementara pemerintah daerah menjalankan berbagai kewajiban pelayanan publik.
Namun, besarnya ketergantungan tersebut memunculkan pertanyaan penting: setelah hampir dua dekade menerima pendanaan khusus, seberapa jauh Aceh telah membangun kemampuan ekonomi dan fiskal untuk mempertahankan pembangunan ketika sumber penerimaannya berubah?
Pertanyaan itu menjadi semakin relevan menjelang perubahan periode pendanaan Dana Otonomi Khusus sebagaimana diatur dalam UUPA dan penyusunan anggaran daerah tahun 2027.
Ketergantungan Fiskal dalam Angka
Penelitian Atlas Aceh Newsroom terhadap data Sistem Informasi Keuangan Daerah (SIKD) Kementerian Keuangan menunjukkan bahwa total pendapatan gabungan 23 kabupaten/kota Aceh pada realisasi 2025 mencapai Rp27,950 triliun.
Dari jumlah tersebut, PAD tercatat Rp3,508 triliun, transfer pemerintah pusat Rp22,998 triliun, dan transfer antardaerah sekitar Rp981,15 miliar.
Pemerintah Aceh sebagai entitas provinsi tidak dimasukkan dalam agregat tersebut.
Total pendapatan 23 kabupaten/kota: Realisasi 2025: Rp27,950 triliun
Pendapatan Asli Daerah: Realisasi 2025: Rp3,508 triliun
Transfer pemerintah pusat: Realisasi 2025: Rp22,998 triliun
Transfer antardaerah: Realisasi 2025: Rp981,15 miliar
Rasio PAD: Realisasi 2025: 12,55%
Rasio transfer pusat: Realisasi 2025: 82,28%
Rasio seluruh transfer: Realisasi 2025: 85,79%
Angka tersebut merupakan hasil pengolahan data administratif SIKD, bukan rekonsiliasi menyeluruh terhadap Laporan Keuangan Pemerintah Daerah yang telah diaudit BPK.
Meski demikian, struktur penerimaan yang tergambar menunjukkan bahwa transfer masih menjadi sumber utama pembiayaan pemerintahan kabupaten/kota di Aceh.
Ketergantungan tersebut perlu dibaca dalam konteks pembagian kewenangan fiskal nasional.
Rendahnya rasio PAD tidak selalu menunjukkan lemahnya aktivitas ekonomi daerah. Sebagian besar jenis pajak dan penerimaan tertentu berada di luar kewenangan pemerintah kabupaten/kota.
Karena itu, kemandirian fiskal tidak dapat diukur hanya dari besarnya PAD. Kualitas pelayanan, kemampuan memenuhi kewajiban, dan keberlanjutan manfaat pembangunan juga harus diperhitungkan.
Satu Dekade PAD: Ada Pertumbuhan, tetapi Belum Mengubah Struktur
Selama 2015–2025, kontribusi PAD terhadap pendapatan gabungan kabupaten/kota Aceh meningkat dari 8,69 persen menjadi 12,55 persen.
Secara nominal, PAD tumbuh rata-rata sekitar 4,63 persen per tahun.
Namun, berdasarkan pendekatan penyesuaian inflasi yang digunakan dalam penelitian, pertumbuhan PAD secara riil diperkirakan hanya sekitar 1,22 persen per tahun.
Angka riil tersebut merupakan estimasi daya beli menggunakan proksi Indeks Harga Konsumen Desember Aceh, bukan seri resmi PAD harga konstan.
Perubahan klasifikasi penerimaan dan kewenangan perpajakan sepanjang periode penelitian juga membatasi perbandingan antartahun.
Dengan mempertimbangkan batasan tersebut, data menunjukkan adanya peningkatan PAD, tetapi belum terlihat perubahan besar dalam struktur ketergantungan pendapatan daerah.
Kenaikan penerimaan dalam angka rupiah juga tidak selalu berarti meningkatnya kemampuan pembiayaan dalam proporsi yang sama.
Ketika biaya barang, jasa, pemeliharaan infrastruktur, dan pelayanan meningkat, sebagian pertumbuhan pendapatan diperlukan untuk mempertahankan kemampuan belanja yang sudah ada.
Persoalan berikutnya adalah kualitas sumber PAD.
Pendapatan yang meningkat karena bertambahnya aktivitas ekonomi produktif memiliki karakter berbeda dari kenaikan yang terutama disebabkan perubahan tarif, pergeseran klasifikasi penerimaan, atau penerimaan yang tidak berulang.
Karena itu, penguatan PAD seharusnya tidak hanya mengejar kenaikan target tahunan, tetapi juga memastikan bahwa penerimaan tersebut memiliki dasar ekonomi yang berkelanjutan.
Tidak Semua Kabupaten/Kota Menghadapi Kondisi yang Sama
Di balik angka agregat, kondisi keuangan kabupaten/kota Aceh sangat beragam.
Berdasarkan rasio transfer pusat terhadap total pendapatan tahun 2025, Aceh Tenggara, Aceh Singkil, Sabang, Gayo Lues, dan Bener Meriah termasuk lima daerah dengan tingkat ketergantungan tertinggi.
Perbedaan struktur ekonomi, jumlah penduduk, kondisi geografis, dan biaya pelayanan membuat ketahanan fiskal setiap daerah tidak dapat dinilai menggunakan satu ukuran.
Aceh Tenggara menjadi salah satu contoh.
Pada realisasi 2025, total pendapatan daerah tersebut mencapai Rp1,200 triliun. PAD tercatat Rp81,57 miliar atau 6,80 persen dari total pendapatan.
Sementara itu, transfer pusat mencapai Rp1,076 triliun, setara 89,69 persen.
PAD Aceh Tenggara juga turun sekitar 19,61 persen dibandingkan 2024.
Kondisi tersebut menunjukkan besarnya peran transfer dalam struktur pendapatan daerah.
Namun, angka itu tidak cukup untuk menyatakan Aceh Tenggara mengalami krisis keuangan atau gagal mengelola anggaran.
Kemampuan daerah menghadapi perubahan penerimaan juga bergantung pada kas tersedia, kewajiban pembayaran, sifat belanja yang telah terikat, serta kebutuhan minimum pelayanan publik.
Daerah dengan PAD kecil belum tentu memiliki tata kelola buruk. Sebagian menghadapi keterbatasan basis perpajakan dan biaya pelayanan lebih tinggi akibat kondisi geografis.
Sebaliknya, daerah dengan PAD lebih besar belum tentu memiliki ruang fiskal yang lebih luas apabila kewajiban belanjanya juga tinggi.
Karena itu, pemetaan ketergantungan harus digunakan untuk menentukan prioritas pemeriksaan, bukan menetapkan peringkat keberhasilan atau kegagalan pemerintah daerah.
Ketika Belanja Rutin Menguat dan Belanja Modal Menurun
Tantangan fiskal Aceh tidak hanya terlihat pada struktur pendapatan, tetapi juga pada perubahan komposisi belanja.
Dalam periode 2024–2025, pendapatan transfer pusat gabungan kabupaten/kota turun sekitar 7 persen.
Pada periode yang sama, PAD meningkat 14,16 persen.
Namun, belanja pegawai naik 6,30 persen, sementara belanja modal turun 21,04 persen.
Porsi belanja pegawai terhadap total belanja meningkat dari 37,38 persen menjadi 42,46 persen.
Sebaliknya, porsi belanja modal turun dari 10,32 persen menjadi 8,71 persen.
Porsi belanja pegawai: 2024: 37,38%; 2025: 42,46%
Porsi belanja modal: 2024: 10,32%; 2025: 8,71%
Perubahan tersebut memperlihatkan tekanan terhadap komposisi anggaran.
Namun, penurunan transfer pusat, peningkatan belanja pegawai, dan penurunan belanja modal yang terjadi pada periode yang sama belum membuktikan hubungan sebab-akibat langsung.
Belanja pegawai juga memiliki fungsi penting dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik, termasuk pendidikan serta kesehatan.
Demikian pula, belanja modal bukan satu-satunya bentuk pengeluaran pembangunan.
Sebagian kebutuhan pelayanan, pemeliharaan, dan kegiatan produktif pemerintah dibiayai melalui kelompok belanja lain.
Karena itu, persoalan utamanya bukan sekadar menekan belanja pegawai atau memperbesar belanja modal.
Yang perlu diuji adalah apakah komposisi anggaran memungkinkan pemerintah daerah memenuhi kewajiban, mempertahankan layanan, serta melakukan investasi yang memberikan manfaat jangka panjang.
Pemeriksaan tersebut membutuhkan informasi lebih rinci mengenai belanja terikat, kewajiban kontraktual, sumber pendanaan, dan hasil kegiatan.
Dua Dekade Dana Otsus: Apa yang Perlu Dievaluasi?
UUPA memberikan Aceh pengaturan khusus dalam penyelenggaraan pemerintahan, termasuk sumber pendanaan untuk pembangunan.
Pasal 183 UUPA mengatur Dana Otonomi Khusus selama dua puluh tahun, dengan formula sebesar 2 persen dari plafon Dana Alokasi Umum nasional selama lima belas tahun pertama dan 1 persen untuk lima tahun berikutnya.
Dana tersebut diarahkan untuk mendukung pembangunan infrastruktur, pemberdayaan ekonomi, pengentasan kemiskinan, pendidikan, sosial, dan kesehatan.
Dalam kerangka itu, Dana Otsus bukan sekadar tambahan penerimaan tahunan.
Dana ini merupakan instrumen pembangunan yang diharapkan memberikan manfaat jangka panjang.
Namun, evaluasi terhadap pelaksanaannya tidak dapat dilakukan hanya dengan menjumlahkan dana yang telah diterima atau dibelanjakan.
Keberhasilan pembangunan perlu dilihat dari hasilnya.
Apakah infrastruktur yang dibangun masih berfungsi dan dipelihara? Apakah investasi publik membantu menurunkan biaya kegiatan ekonomi? Apakah pelayanan kesehatan dan pendidikan semakin mudah diakses? Apakah program pemberdayaan menghasilkan kegiatan usaha yang berkelanjutan?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut penting karena pembangunan fisik tidak otomatis menghasilkan pertumbuhan ekonomi.
Jalan yang dibangun dapat meningkatkan konektivitas apabila terhubung dengan pusat produksi dan pasar.
Fasilitas ekonomi dapat bermanfaat apabila memiliki pengelola, pengguna, dan model operasional yang layak.
Sebaliknya, aset yang tidak berfungsi atau tidak memiliki biaya pemeliharaan berkelanjutan berpotensi menjadi beban fiskal pada tahun-tahun berikutnya.
Namun, penelitian ini belum membuktikan hubungan sebab-akibat menyeluruh antara penggunaan Dana Otsus dan perkembangan PAD kabupaten/kota.
Dana Otsus juga tidak identik dengan PAD.
Pengelolaan dan pembagian manfaat Dana Otsus memiliki mekanisme tersendiri, sedangkan PAD merupakan penerimaan yang bersumber dari kewenangan pendapatan pemerintah daerah.
Karena itu, rendahnya PAD tidak dapat langsung dinyatakan sebagai bukti kegagalan Dana Otsus.
Meski demikian, tingginya ketergantungan fiskal setelah hampir dua dekade pelaksanaan pendanaan khusus menjadi alasan yang relevan untuk mengevaluasi kualitas hasil pembangunan dan kemampuan ekonomi yang telah terbentuk.
UUPA, HKPD, dan Batas Kewenangan Daerah
Pembahasan kemandirian fiskal Aceh perlu memperhatikan hubungan antara kekhususan Aceh dan sistem keuangan nasional.
UUPA memberikan pengaturan khusus bagi Aceh.
Sementara itu, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah mengatur berbagai aspek hubungan fiskal nasional, termasuk kewenangan perpajakan dan ketentuan belanja daerah.
Keduanya harus dibaca sesuai ruang lingkup dan ketentuan hukum yang berlaku.
Pemerintah kabupaten/kota tidak memiliki kewenangan memungut seluruh jenis pajak atas kegiatan ekonomi di wilayahnya.
Sebagian penerimaan merupakan kewenangan pemerintah pusat, sebagian menjadi kewenangan provinsi, dan sebagian lainnya berada pada pemerintah kabupaten/kota.
Karena itu, keberadaan industri, pertambangan, perkebunan, atau kegiatan ekonomi berskala besar tidak otomatis menghasilkan PAD dalam jumlah yang sebanding.
Manfaat fiskalnya bergantung pada jenis kegiatan, pembagian kewenangan, mekanisme bagi hasil, dan ketentuan perpajakan.
Dalam konteks ini, peningkatan kemandirian fiskal memiliki dua dimensi.
Pertama, seberapa efektif pemerintah daerah mengelola kewenangan pendapatan yang telah dimiliki?
Kedua, apakah desain hubungan fiskal memberikan kapasitas yang memadai bagi pemerintah daerah untuk menjalankan tanggung jawab pelayanan dan pembangunan?
Kedua dimensi tersebut perlu diperiksa secara bersamaan.
Reformasi administrasi pendapatan dapat memperbaiki penerimaan, tetapi tidak selalu mampu mengatasi ketergantungan yang berasal dari struktur pembagian kewenangan fiskal.
Persimpangan 2027: Risiko yang Perlu Dihitung
Tahun 2027 menjadi periode penting dalam pembahasan keuangan Aceh karena berkaitan dengan perubahan periode pendanaan khusus dan penyusunan anggaran daerah.
Namun, berakhirnya masa pendanaan Dana Otsus menurut skema tertentu dalam Pasal 183 UUPA tidak berarti seluruh kekhususan pemerintahan Aceh berakhir.
Kelanjutan atau perubahan skema pendanaan harus mengacu pada ketentuan hukum yang berlaku.
Hingga batas penelitian 13 Oktober 2026, rincian resmi alokasi Transfer ke Daerah (TKD) 2027 yang dapat diperbandingkan untuk seluruh 23 kabupaten/kota belum berhasil diverifikasi secara menyeluruh.
Karena itu, penelitian ini tidak menyimpulkan bahwa seluruh kabupaten/kota Aceh pasti mengalami penurunan transfer pada 2027.
Untuk mengukur besarnya paparan fiskal, Atlas Aceh Newsroom menyusun simulasi bersyarat menggunakan pagu transfer 2026 sebagai dasar perhitungan.
Dalam skenario penurunan transfer sebesar 10 persen, kehilangan penerimaan gabungan yang disimulasikan mencapai sekitar Rp2,015 triliun.
Apabila penurunan mencapai 20 persen, nilainya menjadi sekitar Rp4,029 triliun.
Angka tersebut merupakan hasil simulasi, bukan keputusan pemerintah atau prediksi pemotongan TKD 2027.
Dampak aktual perubahan transfer akan berbeda antardaerah.
Daerah yang memiliki kewajiban pembayaran besar dan penerimaan berulang terbatas mungkin menghadapi penyesuaian lebih sulit.
Sebaliknya, daerah yang mempunyai sumber pembiayaan sah, kewajiban lebih fleksibel, atau ruang penyesuaian belanja dapat memiliki ketahanan lebih baik.
Namun, penilaian tersebut memerlukan data kas, kewajiban, dan belanja terikat yang belum tersedia secara lengkap dalam penelitian.
Karena itu, risiko 2027 harus dipahami sebagai kebutuhan perencanaan dan kesiapsiagaan fiskal, bukan kepastian krisis.
Politik Anggaran: Siapa Menentukan Prioritas?
Ketergantungan fiskal juga berkaitan dengan pembagian kekuasaan dan kewenangan pengambilan keputusan.
Pemerintah pusat memiliki pengaruh melalui kebijakan perpajakan dan transfer.
Pemerintah Aceh menjalankan kewenangan dalam pengelolaan pendanaan khusus, koordinasi pembangunan, serta program yang melibatkan kabupaten/kota sesuai ketentuan.
Sementara itu, pemerintah kabupaten/kota bersama DPRK menentukan prioritas APBK dalam batas kewenangannya.
Hubungan tersebut mempertemukan berbagai kebutuhan: pembayaran kewajiban rutin, pelayanan dasar, pembangunan infrastruktur, pemerataan wilayah, dan pengembangan ekonomi.
Ketika penerimaan terbatas, keputusan mengenai prioritas anggaran menjadi semakin penting.
Namun, penelitian ini tidak menemukan dasar yang cukup untuk menyimpulkan bahwa perubahan komposisi belanja tertentu disebabkan oleh kepentingan politik aktor tertentu.
Kesimpulan semacam itu memerlukan penelusuran usulan anggaran, risalah pembahasan, keputusan perubahan, serta alasan tertulis pengambil kebijakan.
Karena itu, pengawasan fiskal perlu diarahkan pada transparansi proses dan hasil.
Publik berhak mengetahui mengapa sebuah kegiatan diprioritaskan, mengapa kegiatan lain ditunda, dan bagaimana keputusan tersebut memengaruhi pelayanan.
Ketika Anggaran Berubah, Apa Dampaknya bagi Masyarakat?
Bagi masyarakat, perubahan transfer antarpemerintah mungkin terlihat sebagai persoalan teknis anggaran.
Namun, kemampuan keuangan daerah berkaitan langsung dengan kesinambungan pelayanan publik.
Pendidikan, kesehatan, pemeliharaan jalan, sanitasi, dan pelayanan administrasi membutuhkan pendanaan yang berkelanjutan.
Ketika penerimaan berubah, pemerintah daerah harus menentukan bagaimana memenuhi kewajiban tanpa mengurangi pelayanan yang dibutuhkan masyarakat.
Penundaan pemeliharaan infrastruktur, misalnya, dapat meningkatkan biaya perbaikan di masa depan.
Sebaliknya, mempertahankan seluruh kegiatan tanpa memperhitungkan kemampuan pendanaan juga dapat menimbulkan kewajiban pembayaran yang sulit dipenuhi.
Namun, tidak semua penurunan penerimaan harus berakhir pada berkurangnya pelayanan.
Dampaknya bergantung pada kualitas perencanaan, ketersediaan sumber pembiayaan, serta pilihan penyesuaian anggaran.
Karena itu, evaluasi ketahanan fiskal harus menghubungkan perubahan pendapatan dengan indikator pelayanan yang benar-benar dirasakan masyarakat.
Penelitian ini belum mengukur dampak aktual setiap perubahan transfer terhadap layanan spesifik di seluruh kabupaten/kota.
Risiko terhadap pelayanan yang dibahas merupakan analisis kebijakan, bukan klaim bahwa gangguan tersebut telah terjadi.
Membangun Ketahanan Fiskal, Bukan Sekadar Menaikkan PAD
Peningkatan PAD merupakan salah satu agenda penting untuk memperkuat keuangan daerah.
Namun, peningkatan penerimaan tidak harus selalu dilakukan melalui kenaikan tarif pajak atau retribusi.
Perbaikan basis data, peningkatan kepatuhan, pengelolaan aset, serta administrasi pemungutan dapat menjadi bagian dari reformasi.
Setiap kebijakan tetap perlu mempertimbangkan dasar hukum, biaya pelaksanaan, dan kemampuan masyarakat.
Di sisi lain, penguatan ekonomi produktif menjadi agenda jangka panjang yang tidak dapat digantikan oleh kebijakan pemungutan semata.
Pertanian, perikanan, perdagangan, jasa, dan industri pengolahan dapat dikembangkan berdasarkan potensi serta kebutuhan masing-masing wilayah.
Namun, pengembangan sektor tersebut harus mempertimbangkan permintaan pasar, tenaga kerja, konektivitas, biaya investasi, dan dampak lingkungan.
Pertumbuhan ekonomi juga tidak selalu langsung menghasilkan PAD.
Sebagian manfaat terlebih dahulu muncul melalui peningkatan produktivitas, pekerjaan, dan pendapatan masyarakat.
Penerimaan pemerintah daerah kemudian bergantung pada aktivitas yang menjadi objek pajak atau sumber pendapatan sesuai kewenangannya.
Karena itu, keberhasilan pembangunan ekonomi harus dinilai melalui manfaat yang lebih luas daripada penerimaan pemerintah dalam satu tahun anggaran.
Dalam jangka pendek, pemerintah daerah perlu memperkuat pemetaan kas, kewajiban, dan risiko perubahan transfer.
Dalam jangka menengah, perbaikan administrasi pendapatan serta pengelolaan aset dapat meningkatkan kualitas keuangan.
Dalam jangka panjang, investasi yang menghasilkan kegiatan ekonomi berkelanjutan menjadi salah satu fondasi ketahanan daerah.
Ketiga agenda tersebut harus berjalan bersama.
Setelah Dua Dekade, Pertanyaan Kemandirian Belum Selesai
Hampir dua dekade setelah UUPA menjadi landasan penyelenggaraan pemerintahan Aceh, transfer antarpemerintah masih mendominasi struktur pendapatan kabupaten/kota.
PAD memang meningkat selama satu dekade terakhir, tetapi kontribusinya masih terbatas.
Pada 2025, sekitar 85,79 persen pendapatan gabungan 23 kabupaten/kota berasal dari transfer antarpemerintah.
Angka tersebut tidak dengan sendirinya membuktikan keberhasilan atau kegagalan otonomi khusus.
Ketergantungan fiskal terbentuk dari hubungan antara kewenangan pendapatan, kebutuhan pelayanan, struktur ekonomi, dan keputusan anggaran.
Namun, setelah hampir dua dekade pendanaan khusus, pertanyaan mengenai kualitas hasil pembangunan semakin penting untuk dijawab.
Bukan hanya berapa besar dana yang pernah diterima Aceh, melainkan apakah dana tersebut telah membantu menghasilkan aset yang berfungsi, pelayanan yang berkelanjutan, dan kegiatan ekonomi yang memperkuat kemampuan masyarakat.
Menjelang perubahan periode pendanaan khusus, Aceh membutuhkan lebih dari sekadar kepastian besaran transfer.
Aceh membutuhkan kemampuan untuk mengelola perubahan fiskal tanpa mengorbankan pelayanan publik dan keberlanjutan pembangunan.
Sebab, ukuran keberhasilan otonomi khusus bukan semata-mata besarnya dana yang diterima, melainkan seberapa jauh manfaat pembangunan dapat bertahan ketika sumber pendanaannya berubah.
Dan setelah hampir dua dekade, pertanyaan itu tetap relevan:
Seberapa kuat Aceh membiayai masa depannya sendiri?
